Τρίτη, 5 Ιουνίου 2012

Νομικά ερωτήματα για Ελλάδα και Ευρωπαϊκή Ενωση

Άρθρο του Ασημάκη Κομνηνού* στην εφημερίδα Καθημερινή (3-6-2012)

Δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι οι εκλογές του Ιουνίου αποτελούν ταυτόχρονα κι ένα οιονεί δημοψήφισμα για τη θέση της Ελλάδας στην Ευρώπη και το μέλλον εκατομμυρίων Ελλήνων πολιτών. Ασφαλώς έχουν μεγάλη σημασία και για το ίδιο το μέλλον του ευρώ. Ας δούμε ορισμένα νομικά ζητήματα που μπορεί να ανακύψουν την επομένη των εκλογών.

Πρώτο ζήτημα: Λέγεται από κάποιους στο εσωτερικό και στο εξωτερικό ότι αποχώρηση από την Ευρωζώνη δεν είναι δυνατή, επειδή δεν προβλέπεται από τις βασικές Ευρωπαϊκές Συνθήκες και ότι το μόνο νομικά δυνατό ενδεχόμενο είναι η ολική έξοδος της χώρας από την Ενωση. Κατ’ αρχήν, η ίδια η ιστορία της ευρωπαϊκής ενοποίησης διδάσκει ότι ποτέ οι νομικοί περιορισμοί δεν στάθηκαν εμπόδιο για ορισμένες πολιτικές εξελίξεις. Επομένως, αν νομίζουμε ότι επειδή κάτι δεν προβλέπεται στη Συνθήκη δεν μπορεί και να γίνει, σφάλλουμε. Η Σουηδία δεν βρίσκεται ούτε σε καθεστώς εξαίρεσης (όπως η Δανία) ούτε σε καθεστώς opt-out (όπως το Ηνωμένο Βασίλειο) και ουσιαστικά παραβιάζει από καιρού την υποχρέωσή της να συμμετάσχει στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ και να ενταχθεί στο ευρώ.

Και όμως ποτέ δεν διανοήθηκε η Επιτροπή να κινήσει διαδικασία εναντίον της. Αν ποτέ επικρατήσει συναίνεση στην Ελλάδα και στην υπόλοιπη Ευρώπη (πρακτικά είναι αδιανόητη μονομερής έξοδος) ότι η Ελλάδα είναι σκοπιμότερο να αποχωρήσει από την Ευρωζώνη, τότε ασφαλώς και θα βρεθούν οι νομικοί μηχανισμοί για κάτι τέτοιο. Θα μπορούσε, για παράδειγμα, να υποστηριχθεί ότι η εν λόγω εξέλιξη εμπίπτει στη νομολογία περί ανωτέρας βίας (force majeure) ή ότι συμφωνεί με μια τελεολογική ερμηνεία ορισμένων βασικών αρχών των Ευρωπαϊκών Συνθηκών. Από την άλλη πλευρά, μια απευκταία έξοδος της χώρας από την Ευρωζώνη δεν θα είχε καμία συνέπεια για τη νομική θέση της χώρας ως μέλους της Ενωσης, αφού ακόμα και αν ήταν μονομερής και μη συμπεφωνημένη με τους άλλους εταίρους (πράγμα αδιανόητο) και άρα η Επιτροπή αποφάσιζε να κινήσει διαδικασία εναντίον της για παραβίαση των Συνθηκών, τούτο δεν σημαίνει φυσικά αποχώρηση από την Ενωση. Θα οδηγούσε βεβαίως στην επιβολή από τα θεσμικά όργανα της Ενωσης ορισμένων προστίμων ή κυρώσεων βάσει των άρθρων 260 και 126 ΣΛΕΕ.

Δεύτερο ζήτημα: Αν η Ελλάδα παραβιάσει στις βασικές του γραμμές το πλαίσιο του Μνημονίου Συνεννόησης με τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης ή ακόμα και κάποια από τις σχετικές διακυβερνητικές συνθήκες, δηλαδή τη Συνθήκη του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ) ή τη Συνθήκη για την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ), ενώ κάτι τέτοιο θα σημάνει το τέλος της χρηματοδότησης του ελληνικού κράτους με καταστροφικές συνέπειες, νομικά, τούτο θα θεμελιώνει την ευθύνη της Ελλάδας με την έννοια των συνθηκών αυτών και του διεθνούς δικαίου, αλλά τα ανωτέρω κείμενα τυπικά βρίσκονται εκτός του Ενωσιακού δικαίου (αποτελούν διακυβερνητικές συνθήκες), έστω και αν αποσκοπούν στην προστασία του κοινού νομίσματος. Το γεγονός ότι στο όλο πλαίσιο εμπλέκονται τόσο η Επιτροπή όσο και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) δεν αλλάζει σε κάτι το παραπάνω συμπέρασμα, αφού οι εν λόγω θεσμοί δεν δρουν εν προκειμένω ως υπερεθνικοί Ενωσιακοί θεσμοί, αλλά ως αντιπρόσωποι (agents) των κρατών-μελών που έχουν υπογράψει τις διακυβερνητικές αυτές συνθήκες. Το ίδιο ισχύει και για το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο που και πάλι χρησιμοποιείται από ορισμένα από αυτά τα κείμενα, όχι όμως με την έννοια του υπερεθνικού δικαστηρίου που γνωρίζουμε αλλά του οργάνου επίλυσης διαφορών. Επομένως, σε μια τέτοια απευκταία περίπτωση, η Επιτροπή και η ΕΚΤ εξακολουθούν να υποχρεούνται να δρουν μέσα στα πλαίσια της Ενωσιακής έννομης τάξης και, βάσει των ισχυόντων κανόνων, δεν απειλούνται υποχρεώσεις και δικαιώματα που έχει η Ελλάδα στο γενικό αυτό πλαίσιο (π.χ. συγκεκριμένα προγράμματα συγχρηματοδότησης από ταμεία της Ενωσης). Βεβαίως, η παραβίαση των ανωτέρω διακυβερνητικών συνθηκών από μέρους της Ελλάδας σημαίνει κατά πάσα πιθανότητα και παραβίαση συγκεκριμένων αποφάσεων του Συμβουλίου για τη λήψη μέτρων μείωσης του ελλείμματος, που αποτελούν τμήμα της έννομης τάξης της Ενωσης, εφόσον βασίζονται στα άρθρα 126 και 136 ΣΛΕΕ. Ομως, η σχετική παράβαση δεν επιτρέπει στους εταίρους μας να «μπλοκάρουν» την εφαρμογή των πολιτικών της Ενωσης στην Ελλάδα, αφού η Ενωση αποτελεί αυτόνομη έννομη τάξη που δεν ανήκει σε κανένα κράτος-μέλος ούτε και σ’ όλα μαζί. Η απευκταία αυτή παράβαση μπορεί να αντιμετωπισθεί μόνο στο πλαίσιο της Συνθήκης από τα Ενωσιακά όργανα που έχουν τη σχετική αρμοδιότητα κατά τα ανωτέρω.

Κρίσιμη εν προκειμένω είναι η παροχή ρευστότητας από την ΕΚΤ προς τις ελληνικές τράπεζες. Ενδεχόμενη υπαναχώρηση της Ελλάδας θα σήμαινε απόσυρση της σημαντικότατης αυτής πηγής οξυγόνου για τον τραπεζικό τομέα; Νομικά, όχι απαραίτητα, αφού η ΕΚΤ αποτελεί θεσμό της έννομης τάξης της Ενωσης και δεν μπορεί να δράσει εξωθεσμικά, αλλά θα πρέπει να τηρηθούν οι διαδικασίες των Συνθηκών. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η ΕΚΤ έχει σχετική διακριτική ευχέρεια να εφαρμόσει το καταλληλότερο μέτρο που θα προστατεύει το κοινό νόμισμα, αλλά παράλληλα δεσμεύεται και από το άρθρο 18.1 του Καταστατικού του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της ΕΚΤ (που αποτελεί πρωτόκολλο προσαρτώμενο στη ΣΛΕΕ) να μη διενεργεί πιστοδοτικές και πιστοληπτικές πράξεις με πιστωτικά ιδρύματα και άλλους φορείς της αγοράς χωρίς «επαρκή ασφάλεια», οπότε η ανωτέρω εξέλιξη δεν επιβάλλεται αλλά δεν μπορεί και να αποκλείεται.

Τρίτο ζήτημα: Ας δούμε τι μπορεί να συμβεί την 18η Ιουνίου. Η νέα κυβέρνηση θα βρεθεί αντιμέτωπη με το πρόβλημα της πληρωμής μισθών και συντάξεων και τη χρηματοδότηση των βασικών αναγκών του κράτους, καθώς και με την εξασφάλιση συνθηκών σταθερότητας που να επιτρέπουν στην ΕΚΤ τη συνέχιση της παροχής ρευστότητας προς τις τράπεζες. Πιστεύουμε ότι υπάρχουν τέσσερα πιθανά σενάρια:

α) Η ελληνική κυβέρνηση συμφωνεί με τους εταίρους της να συνεχίσει στον δρόμο του υπάρχοντος πλαισίου, αφού συμφωνηθεί να υπάρξει κι ένα ισχυρό πακέτο ανάπτυξης. Ηδη υπάρχουν ισχυρά μηνύματα στην Ευρώπη ότι κάτι τέτοιο θα γίνει δεκτό αν ζητηθεί.

β) Μια ενδεχόμενη αντιμνημονιακή κυβέρνηση προχωρά σε στάση πληρωμών όσον αφορά την εξυπηρέτηση του χρέους της, αφού είναι σίγουρο ότι για λόγους συστημικού ηθικού ρίσκου οι αντισυμβαλλόμενοι επουδενί θα συνεχίσουν την οικονομική στήριξη. Παράλληλα, προχωρά σε μείωση μισθών και συντάξεων κατά το μέρος εκείνο που δεν υπάρχει ακόμα πρωτογενές πλεόνασμα (το οποίο είναι πλέον κοντά). Φυσικά τα ήδη υπάρχοντα επαχθή μέτρα παραμένουν, αφού αλλιώς δεν θα υπάρξει ποτέ πρωτογενές πλεόνασμα.

γ) Η Ελλάδα, πρώτον, περιέρχεται σε στάση πληρωμών ως προς το χρέος της ή επιδιώκει ένα νέο κούρεμα που θα αγγίζει και το χρέος προς τον δημόσιο τομέα και, δεύτερον, προκειμένου να αποφύγει τη μείωση μισθών, παροχών και συντάξεων, ορίζει ότι θα πληρώνει τις ανωτέρω παροχές μόνο σε ένα μέρος σε ευρώ και κατά το υπόλοιπο μέρος θα εκδίδει υποσχετικές ή ομόλογα (χωρίς να υιοθετήσει νέο νόμισμα). Τα ομόλογα αυτά θα μπορούν βάσει νόμου να αποτελούν τρόπο πληρωμής στο ελληνικό έδαφος, αλλά και τρόπο πληρωμής των φόρων προς το κράτος (tax-backed bonds).

δ) Αν τα σενάρια β και γ συνοδευθούν από την απόφαση της ΕΚΤ να διακόψει την παροχή ρευστότητας προς τις ελληνικές τράπεζες, τότε πρόκειται για το τέλος του παιχνιδιού που αναγκαστικά οδηγεί σε διαπραγματεύσεις για ταχύτατη έκδοση νέου νομίσματος για τη χώρα με μάλλον και τυπική έξοδο από την Ευρωζώνη.

Επομένως, βλέπουμε ότι τίποτα δεν αποτελεί ταμπού και τίποτα δεν είναι απόλυτα άσπρο ή μαύρο, αλλά υπάρχουν πολλά διαφορετικά σενάρια σχετικά με τη νομική θέση της Ελλάδας στην Ενωση και την Ευρωζώνη. Από πολιτική όμως και οικονομική πλευρά, η αλήθεια μπορεί να είναι μόνο μία: μακρά και επώδυνη διαδικασία ανασυγκρότησης της οικονομίας σε συνεργασία με τους εταίρους μας, ώστε να δοθεί η ελπίδα προς τους νέους για επανεκκίνηση της οικονομίας.

* Ο κ. Ασημάκης Κομνηνός είναι δικηγόρος στις Βρυξέλλες, διδάσκει στα Πανεπιστήμια Paul Cézanne Aix - Marseille III και University College London και εκφράζει αυστηρώς προσωπικές απόψεις.